Veinte años del IVU: el impuesto que quiso ser reforma y terminó en una melcocha

El abogado y CPA Carlos Serrano, socio de la firma Reichard & Escalera, lo describe sin rodeos como “una melcocha”: un enredo pegajoso de reglas superpuestas, compromisos políticos y contradicciones estructurales.

El Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU) nació en Puerto Rico en medio de una crisis fiscal y de una estructura contributiva que llevaba décadas mostrando señales de agotamiento. Hasta principios de los 2000, el principal impuesto al consumo era el arbitrio general, un tributo cobrado en los muelles que dependía de inspecciones manuales, precintos y un sistema de exenciones que había crecido sin control. Serrano recuerda que “era horrible”. Para 2004, el arbitrio tenía más de treinta exclusiones —ropa de niños, palos de escoba, libros, ciertos alimentos— y su fiscalización era tan compleja que el Departamento de Hacienda solo podía realizar verificaciones aleatorias. A pesar de los cambios en importaciones, el recaudo permanecía estático en unos 500 a 600 millones de dólares anuales, evidencia de que el modelo estaba colapsando.

La discusión sobre la necesidad de un nuevo impuesto al consumo tomó fuerza en el 2004, cuando la Fundación del Colegio de CPA publicó un estudio comparando el impuesto a la venta tipo estadounidense con el IVA. Aunque los economistas favorecían el IVA por su eficiencia y capacidad de fiscalización, la política pública tomó otro rumbo. La resistencia histórica a adoptar un impuesto “europeo” —resumida en la frase “IVA, IVA y no va”— y la preferencia de sectores legislativos por un modelo más cercano al sistema estadounidense inclinaron la balanza hacia un impuesto de ventas y uso.

Para el 2005, Serrano —entonces Secretario Auxiliar de Rentas Internas— ya estaba inmerso en el diseño de un nuevo sistema. El contexto político era complejo: un gobernador popular, Anibal Acevedo Vila, una legislatura penepé dividida y un país con creciente deuda pública.

El diseño original del IVU buscaba eliminar el efecto cascada, evitar que los negocios pagaran impuestos por servicios que luego trasladarían al consumidor y capturar la economía informal. Se creó un certificado de exención para revendedores y se estableció un tratamiento B2B que evitaba que los servicios entre negocios inflaran costos. Serrano lo resume así: “Todos los servicios están grabados. Punto. Si tú eres un comercio, ni me lo preguntes, tú no lo pagas”.

El IVU se estableció formalmente mediante la Ley 117 de 4 de julio de 2006, conocida como la Ley de Justicia Contributiva. La medida representó un cambio estructural: eliminó el arbitrio general como principal impuesto al consumo y trasladó la tributación al punto de venta. La ley fijó una tasa de 7%, dividida entre un 5.5% para el gobierno central y un 1.5% para los municipios. El diseño original incluía un certificado de exención para revendedores y un tratamiento B2B que evitaba que los negocios pagaran impuestos por servicios que luego trasladarían al consumidor, con el objetivo de eliminar el efecto cascada que caracterizaba al arbitrio.

La implementación del IVU comenzó el 15 de noviembre de 2006, una fecha escogida estratégicamente para capturar las ventas del periodo de compras prenavideñas. El nuevo impuesto buscaba dos objetivos principales: mejorar la captación de ingresos y ampliar la base contributiva para incluir sectores de la economía informal que no pagaban impuestos.

La captación fue sorprendentemente alta desde el primer año, comparable a la de estados con décadas de experiencia.

Pero el éxito recaudatorio del IVU abrió una puerta que, según Serrano, se usó para fines equivocados. En vez de aprovecharlo para rediseñar el sistema contributivo y reducir el impuesto sobre ingresos, el gobierno lo utilizó para emitir más deuda. “Se crea el muñeco de COFINA”, dice Serrano. La Corporación de Fondo de Interés Apremiante, creada durante el cierre del gobierno, emitió deuda garantizada con una porción del IVU. Ese desvío tuvo consecuencias profundas: el IVU dejó de ser una herramienta de reforma y se convirtió en un mecanismo de financiamiento gubernamental. Hoy, parte del IVU sigue destinado al pago de deuda, lo que complica cualquier intento de modificarlo.

Años después, en medio de la crisis fiscal, el gobierno intentó implantar un IVA de 16% que reduciría significativamente el impuesto sobre ingresos. Pero el diseño propuesto obligaba a los comerciantes a adelantar pagos del IVA, algo que Serrano describe como “absurdo”. La oposición fue inmediata. El IVA nunca se legisló. En su lugar, se aumentó el IVU a 11.5%, se reintrodujo el cobro en los muelles y se gravaron servicios entre negocios, reinstalando el efecto cascada que el IVU original buscaba eliminar.

Hoy, el IVU es un sistema fragmentado. Existen 79 jurisdicciones municipales con reglas propias, un IVU estatal híbrido que no acredita todo, un cuasi IVA mal implementado y un sistema de ventas remotas basado en jurisprudencia estadounidense que, según Serrano, “no aguanta agua aquí”. El resultado es un impuesto complejo, incoherente y difícil de administrar tanto para Hacienda como para los comercios. Serrano lo describe sin rodeos: “Es una melcocha…Es un híbrido pegajoso e incoherente compuesto por un sales tax estatal, un sales tax municipal, un cuasi IVA para ciertas transacciones, un remanente del arbitrio para otras, y un régimen de vendedor remoto que no aguanta escrutinio legal.” En otras palabras, el IVU combina elementos incompatibles de distintos modelos contributivos —estadounidenses y latinoamericanos— sin una estructura uniforme ni lógica técnica. Serrano enfatiza que esta mezcla genera confusión, duplicidad de procesos y una carga administrativa innecesaria tanto para Hacienda como para los comercios.

La regresividad del IVU también ha sido un problema persistente. Para atenderla, el gobierno ha recurrido a mecanismos como el crédito por trabajo, que hoy devuelve más de $1,400 millones anuales a personas de bajos ingresos. Pero las exenciones continúan multiplicándose: alimentos preparados, medicinas, uniformes escolares, artículos para huracanes. “Ahora mismo hay más de 130 exenciones y tasas preferenciales”, advierte David Rodríguez, presidente del Colegio de Contadores Públicos Autorizados. “Cada exención complica el sistema, aumenta el costo de cumplimiento y hace más difícil fiscalizar.”

Rodríguez, quien en 2006 trabajaba en el área contributiva desde una firma privada, observa el IVU desde otra perspectiva: la de quien hoy lidera un esfuerzo multisectorial para rediseñar el sistema contributivo desde cero. “El IVU logró capturar ingresos de la economía informal y aumentó la recaudación de $600 millones a más de $3,000 millones”, explica. “Pero el sistema se ha llenado de parchos, exclusiones y tasas especiales que lo hacen difícil de administrar y regresivo”.

Nueva propuesta

Por eso, el Colegio de Contadores Públicos, junto a la Cámara de Comercio, la Asociación de Industriales y el Centro Unido de Detallistas, está trabajando en una propuesta de reforma contributiva integral que ya ha sido presentada a la gobernadora y al secretario de Hacienda, y que también se está discutiendo con la Junta de Supervisión Fiscal. Rodríguez detalla que el grupo viajó recientemente a Washington para reunirse con el Tax Foundation, el U.S. Chamber of Commerce y el Cato Institute, con el fin de modelar el impacto fiscal de sus recomendaciones.

La propuesta incluye una transformación profunda: una tasa fija de 4% para individuos y corporaciones, cero por ciento para ingresos pasivos, y un IVU simplificado sin exenciones, acompañado de una tarjeta mensual que devolvería el IVU pagado a personas de bajos ingresos. “Si yo voy a cobrar el IVU a todo el mundo, tengo que atender la regresividad”, explica Rodríguez. “La persona que compra leche debe recibir un reembolso mensual. Pero el que compra diez langostas y diez botellas de champán, que pague el impuesto.”

El objetivo es claro: atraer inversión, reducir la carga contributiva, eliminar la dependencia de decretos y crear un sistema competitivo a nivel global. “Si logramos tasas de 4%, Puerto Rico estaría por debajo de cualquier estado de la nación americana”, afirma Rodríguez. “Eso atraería empresas, empleos y talento que se ha ido.”

Pero la propuesta enfrenta un obstáculo estructural: COFINA. “De los $3,000 millones del IVU, $500 millones van automáticamente a COFINA”, explica Rodríguez. “Eso es parte de la reestructuración de la deuda y tenemos que vivir con eso.” Cualquier reforma contributiva debe ser fiscalmente responsable y compatible con los compromisos establecidos bajo PROMESA. Por eso, el Colegio no presentará una versión final hasta que Hacienda y la Junta validen los modelos de costo.

Mientras tanto, el debate sobre el futuro del IVU continúa. La Junta ha propuesto ampliar la base del impuesto para incluir alimentos, salud y educación, con el fin de reducir drásticamente el impuesto sobre ingresos. Rodríguez reconoce que la medida es viable si se atiende la regresividad, pero advierte que el sistema completo debe reformarse, no solo el IVU. “No podemos seguir improvisando fases”, dice. “Hay que tener un plan de 10 a 15 años. Puerto Rico nunca ha hecho una reforma contributiva integral.”

La historia del IVU demuestra que un impuesto puede ser eficiente, moderno y técnicamente sólido, pero sin una visión coherente de desarrollo económico, cualquier reforma corre el riesgo de convertirse en lo que López describe con ironía: “Empezamos con un león y terminamos con un elefante. Una cebra, un camello.” El IVU nació como una oportunidad histórica. Su evolución, sin embargo, revela cómo las decisiones políticas y fiscales pueden transformar un instrumento técnico en un sistema que hoy exige una revisión profunda.